Ombudsstelle

Begriff und Entstehungsgeschichte

Die Institution des Ombudsman stammt aus Schweden, wo sie Anfang des 19. Jahrhunderts eingeführt wurde. In schwedischer Sprache bedeutet Ombudsman Beauftragter, Berater oder Vertreter. Hatte man im Kanton Zürich mangels eines präzisen deutschen Begriffs lange Zeit die fremdsprachige Bezeichnung Ombudsman in eingedeutschter Form gewählt (urpsrünglich Ombudsmann), lauten heute im die offiziellen Bezeichnungen Ombudsstelle für die Einrichtung als solche und Ombudsperson für den Amtsinhaber bzw. die Amtsinhaberin.

Die Institution hat sich in der Folge über ganz Skandinavien und schliesslich weltweit verbreitet. In der Schweiz ist das erste Amt einer Ombudsperson im Jahr 1971 von der Stadt Zürich geschaffen worden. Als erster Kanton hat der Kanton Zürich mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) vom 25. September 1977 die Einführung einer Ombudsperson beschlossen. Die staatsrechtliche Bedeutung rechtfertigte jedoch schon bald eine Verankerung auf Verfassungsebene, weshalb die neue Kantonsverfassung (KV) die Ombudsstelle denn auch als «Weitere Behörde» in Art. 81 vorsieht. Ebenfalls erwähnt ist die Ombudsperson in Art. 42 KV hinsichtlich Unvereinbarkeiten.

Die Ombudsperson im Kanton Zürich kann als ein zwischen Parlament und Justiz stehendes, mit Funktionen der Verwaltungskontrolle betrautes Staatsorgan sui generis charakterisiert werden. Sie wird definiert als hochrangige, unabhängige, dem Parlament verantwortliche Behörde, die aufgrund von Beschwerden Betroffener oder aus eigener Initiative die Aufsicht hinsichtlich der Rechtmässigkeit und Angemessenheit von Amtshandlungen bestimmter Amtsträger und Behörden ausübt, wobei ihr keine Entscheidungsgewalt, sondern lediglich die Kompetenz zur Abklärung, Vermittlung, Ermahnung und Berichterstattung zukommt. Mit den vorgenannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen wird zum Ausdruck gebracht, dass die Ombudsperson nach zürcherischem Verfassungsrecht ein Verfassungsorgan auf der gleichen Stufe wie der Regierungsrat und die obersten kantonalen Gerichte ist, sie ist eine Magistratsperson. Die Ombudsperson untersteht wie die Mitglieder des Regierungsrates und der obersten kantonalen Gerichte nicht dem Personalgesetz; dieses ist lediglich sinngemäss auf die Ombudsperson anwendbar. Die Besoldung richtet sich nicht nach der Einreihung des Staatspersonals, sondern ist an jene des Regierungsrates geknüpft.

Motive für die Einführung der Ombudsperson

Hinsichtlich der Motive für die Einführung einer Ombudsperson bleibt festzuhalten, dass sich der Bereich der staatlichen Verwaltungstätigkeit im Zeichen der Umwandlung des liberalen Staats in den Sozialstaat in bedeutendem Mass ausgedehnt hat. Zugleich hat der Staat zunehmend die Möglichkeit erhalten, eingreifend und gestaltend weite Lebensbereiche der Bevölkerung zu beeinflussen, was ihm einen bedeutenden Machtzuwachs verschafft hat. Weil Machtausübung nur in gebundener Form legitim ist, ergab sich aus dieser Entwicklung das Bedürfnis nach Verstärkung der Verwaltungskontrolle.

Stellung und Funktion der Ombudsperson

Die staatsrechtliche Stellung der Ombudsperson ist schwierig zu umschreiben, weil sich diese Institution nicht richtig in das klassische Modell des gewaltenteiligen Staats einordnen lässt. Hauptmerkmale der Ombudsperson sind, dass sie vom Parlament gewählt wird, von der Exekutive völlig unabhängig ist und sowohl als Teil der Verwaltungskontrolle die herkömmliche hierarchische Aufsicht ergänzt als auch eine Vermittlerrolle zwischen Privatpersonen und der Verwaltung ausübt. Sie ist mehr als bloss Beauftragte oder Hilfsperson des Parlaments. Die Hauptfunktion der Ombudsperson kantonalzürcherischer Prägung ist die Gewährung von Recht und Interessenschutz zugunsten des Individuums. Sie ist weder berechtigt noch verpflichtet, vom Parlament Weisungen entgegenzunehmen; ihre Unabhängigkeit entspricht derjenigen der Gerichte.

Zur Gewährleistung der Machtbeschränkung im gewaltenteiligen Rechtsstaat werden die unabhängige Stellung und die umfassenden Einsichts- und Prüfungsrechte durch das Fehlen der Entscheidungskomptetenz kompensiert. Die Ombudsperson kann keine verbindlichen oder erzwingbaren Akte setzen.